2016年08月08日  光明日报   10版

【改革报告】

2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，以司法责任制为核心的司法体制改革试点分批展开。

 　　两年来，司法改革有哪些亮点？取得了哪些成就？本报今起推出《深改三年来?新亮点新成就》特刊，首期聚焦司法体制改革，敬请关注。

　　北京，第二中级法院院长鲁桂华敲响法槌，开庭审理并当庭宣判了一起房屋租赁合同案件。“院庭长应该带头办案，发挥表率作用。”他说。

　　佛山，入职检察院第3年，“80后”年轻人孙姣从助理检察官变成检察官助理。没了独立办案的权力，她却乐见其成，因为“协助一个从业10多年的优秀检察官，这种学习的机会太可贵了”。

　　贵阳，法官高燕可以自主决定判决结果了，不再需要庭长、分管院长、院长层层审批。“改革前，审案子是工作，现在是事业。”

　　…………

　　每天，法院检察院门前熙熙攘攘。大家带着对公平正义的期待而来，却鲜有人注意到，一场深刻的自我革命正在发生。

　　这是对司法领域体制机制的重构，是对利益格局的调整。2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，以司法责任制为核心的司法体制改革试点分批展开。

　　数据显示，两年多来，全国已有693家法院、778家检察院开展了试点。试点法院检察院以改革的勇气和思维破解难题，积累了一批可复制、可推广的经验。

从层层批案到普遍放权

　　推行司法责任制，是司法改革的“牛鼻子”。

　　长期以来，司法机关办案强调层层审批、把关，这种行政化方式与司法规律相悖，广受诟病。对此，党的十八届三中全会明确提出要“让审理者裁判、由裁判者负责”。

　　2015年9月，最高法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确裁判文书由办案法官自行签发，院长、副院长、庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再审核、签发；最高检察院出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，要求地方各级检察机关推动司法责任制改革，落实“谁办案谁决定，谁决定谁负责”。

　　在贵州，试点法院树立“放权”理念，各业务庭负责人不再审批案件。除法律规定的情形外，审判委员会不再讨论个案，复杂、疑难的案件提请专业法官联席会议或全体法官联席会议讨论，讨论意见仅供参考。改革后，贵州的法官自行签发裁判文书率达99.9%。

　　在上海，各级检察机关由检察长或检察委员会行使的职权，从原来的50余项减为10余项，而由检察官独立作出决定的案件，则由原来的68%上升到82%。

　　目前，司法责任制改革在试点法院全面推开，绝大多数案件取消了院庭长审批，审判委员会讨论案件数量明显下降，专业法官会议等组织在统一法律适用方面日益发挥作用。与此同时，大部分省级检察院制定了贯彻落实司法责任制的实施办法或配套制度，23个省级检察院制定的检察官权力清单已印发执行。在越来越多的试点地区，“审理者裁判”“办案者断案”正成为现实。

　　中国人民大学法学院教授汤维建表示：“院庭长原来享有的案件审批权、文书签发权等都被削减了，他们的权力被明文关进了权力清单、负面清单以及责任清单的笼子里，说明这场改革是真正‘动奶酪’的改革。”

　　“以前，犯罪嫌疑人是否逮捕，我提出意见，然后报分管检察长审批。现在，大部分案件捕与不捕，我自己就能决定。”上海市闵行区检察院检察官刘莉说，“作为检察官，我们权力大了，职业荣誉感更强了，责任也更重了。”

从个案管理到宏观监管

　　司法责任制改革放权给法官检察官后，疑虑也随之而来：监督制约跟不跟得上？会不会产生更多司法不公？这种担忧并非没有道理。

　　放权不等于放任。试点法院检察院探索完善管理监督配套机制，通过健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任倒查等机制，并运用信息化手段加强监管，实现了从微观的个案审批、文书签发转向宏观的全院、全员、全过程的案件质效监管。

　　深圳中院推动建立完善“标准化办案”机制，以常见、多发类型案件中的改判情况和突出问题为依据，针对法律法规、司法解释等没有明确规定的问题制定办案指引。据统计，2015年，在案件量大幅上升的情况下，该院信访投诉量比2014年下降了23.4%。

　　在浙江，任何一个法官敲击键盘、轻点鼠标，几秒钟内即可检索到全省三级法院数据库中的关联案件、裁判文书、典型案例等相关信息。这个给办案提供了极大方便的数据平台，被称为浙江法院的“百度”。

　　在重庆，检察机关通过案件管理系统，建立了随机分案为主、重大疑难案件指定为辅的案件承办机制，以此防止人为选案，加强事前监督防范，不断强化内部监督。与此同时，他们还以业务指导、质量评查、司法规范化检查、申诉复查等方式为支撑，以问题通报、督促整改、责任追究为手段，对检察官履职实施全面动态监督。

　　“案件是我主办的，我就得对这起案件终身负责，经得起历史的检验。哪怕以后退休了，我都要接受所办案件公正性的考验。”重庆市检察院二分院检察官陈一感慨道。

让司法人力资源回归一线

　　推行司法责任制的一个重要前提是实行员额制。员额制就是要把法官检察官控制在一定比例范围内，让最优秀的人才聚集到办案一线。

　　员额制改革触及每个司法人员切身利益：不少年轻的助理法官、助理检察官变成法官助理、检察官助理，不再独立办案。许多不分管业务的领导干部也不能入额，整个司法队伍经历了“重新洗牌”。

　　在员额制改革中，江苏法院明确规定不分管审判业务的院领导、不在审判岗位的审判委员会委员首批不得入额，为年轻骨干留出空间。据统计，改革后江苏试点法院的入额法官中，院领导、审委会委员占19%，来自审判一线岗位的审判员占64%，助理审判员占15%，充分体现了以一线审判骨干为主的特点。

　　广东检察机关以办案量分配员额数量，做到以案定员，其中珠三角核心5市的检察官员额占全省的46%，各市检察院参照省检察院的分配办法，在核定下达的员额总数内，对所属基层检察院的员额进行二次分配。

　　据统计，截至今年6月底，北京、吉林、上海、湖北、广东、海南、青海等省市7个高级法院、95个中级法院、469个基层法院基本完成法官入额，共产生入额法官24035名。与此同时，第一批试点检察院也已完成员额内检察官的遴选。改革以后，试点法院检察院一线办案力量增加了20%左右，85%以上的司法人力资源配置到了办案一线。

　　“本轮司法体制改革的方向是正确的，特别是在坚持正确政策的同时，注意遵循司法规律，同时抓住了妨碍司法公正与效率的症结，如重塑司法权运行机制和完善司法责任制，实现去行政化，对此我们感到非常欣慰和鼓舞。”四川大学法学院教授龙宗智说。

　　经过两年多的试点，司法责任制改革迎来了重要时刻——在近日召开的全国司法体制改革推进会上，中央政法委发出了改革全面推开的动员令。

　　中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位。要深刻认识司法责任制改革的重要性和紧迫性，进一步把思想和行动统一到党中央精神上来，坚定信心和决心，当好改革的促进派和实干家。

　　这场深刻的自我革命，仍在进行。

　　（本报记者 王逸吟 殷泓）

 

　　【数说改革】

19次涉及司改

　　2014年1月至今，中央全面深化改革领导小组共召开26次会议，其中19次涉及司法体制改革。先后审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》等，为司法改革指明了方向。

2个巡回法庭

　　2015年1月28日和1月31日，最高人民法院第一、第二巡回法庭分别在广东省深圳市、辽宁省沈阳市揭牌。2015年，两个巡回法庭共审结案件1653件。

2个跨行政区划法院检察院

　　2014年12月28日，上海市第三中级人民法院、上海市人民检察院第三分院正式揭牌。随后，北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院也挂牌成立。2015年，北京四中院、上海三中院两个跨行政区划法院审结案件2961件。北京四分检、上海三分检积极探索跨行政区划管辖范围和办案机制，办理了一批职务犯罪、诉讼监督等跨地区案件和食品药品安全、知识产权、海事等特殊类型案件。

3个知识产权法院

　　2014年11月6日，中国第一家知识产权法院即北京知识产权法院正式挂牌成立，并于12月16日首次开庭；随后，广州知识产权法院、上海知识产权法院相继挂牌成立。

　　2015年，北京、上海、广州知识产权法院审结知识产权案件9872件，专业审判水平明显提升。

纠正23起重大刑事冤假错案

　　2013年至今，最高人民法院坚持实事求是、有错必纠，共监督指导各级法院通过审判监督程序纠正重大刑事冤假错案23起，包括浙江“张氏叔侄案”、内蒙古“呼格吉勒图案”等案件，提振了全社会对司法公正的信心。

24035名法官入额

　　截至今年6月底，北京、吉林、上海、湖北、广东、海南、青海等省市7个高级法院、95个中级法院、469个基层法院基本完成法官入额，共产生入额法官24035名，提高了法官队伍整体素质，充实了一线审判力量。与此同时，第一批试点检察院也已完成员额内检察官的遴选。

95%立案率

　　全国法院于2015年5月1日起全面实行立案登记制，变审查立案为登记立案，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，当场登记立案率达到95%，基本解决立案难问题，为人民群众依法维护自身权益敞开大门。

1.3万名人民陪审员

　　2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，最高人民法院、司法部正式启动人民陪审员制度改革试点工作。

　　截至2016年4月底，全国50家人民陪审员制度改革试点法院全部按要求完成人民陪审员选任工作，人民陪审员总数达到13322人。2015年，全国人民陪审员共参审案件284.6万件。

1570万份裁判文书

　　截至今年2月，全国法院公开裁判文书1570万份、被执行人信息3560万条，直播庭审13万次，在满足当事人知情权、自觉接受监督的同时，倒逼法官提高司法能力和办案效率。改版后的中国裁判文书网提供全网智能化检索服务，成为人民群众共享的司法案例库和全球最有影响的裁判文书网。

13省区市检察机关试点公益诉讼

　　自2015年7月起，以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，13个省区市的检察机关开始试点公益诉讼。截至今年3月，已对325起案件启动诉前程序，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履行职责。相关行政机关已履行职责或纠正违法224件，相关社会组织提起公益诉讼6件。对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的，山东、江苏、广东等地检察机关已提起公益诉讼12件。

11项监督事项

　　最高人民检察院与司法部共同在浙江、安徽、福建、重庆等10个省区市推进试点，由司法行政机关独立选任和管理人民监督员。人民监督员的监督事项由7项增至11项，涵盖立案、撤案、采取强制措施等各关键环节。

6天审查起诉周期

　　根据全国人大常委会决定，沈阳、杭州、郑州、西安等18个城市的212个检察院开展了刑事案件速裁程序试点，对3万余件轻微刑事案件加快办案进度并建议人民法院适用速裁程序，审查起诉周期由过去平均20天缩短至6天以内。

　　（数据来源：中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院）